问题的提出

在城镇化快速发展的背景下，大量农业劳动力进入城市经济部门，如何培育新型农业经营主体、加快转变农业发展方式，成为各级地方政府（特别是粮食主产区政府）进行农业治理的主要内容。在一些地方，基层政府的以培育新型农业经营主体为抓手，按照现代农业的规模化、组织化、专业化和市场化的目标，着力推进土地的规模化流转，以促进新型农业经营主体成长。一些调查发现，这种大规模流转无论是山林还是农地，往往都与资本下乡联系在一起冯小：《资本下乡的策略选择与资源动用——基于湖北省S镇土地流转的个案分析》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2014年第1期；郭亮：《资本下乡与山林流转——来自湖北S镇的经验》，《社会》2011年第3期。，且都是地方政府、村社组织利用国家的优惠政策和建设现代农业的项目来完成的。

依据林毅夫林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载科斯等编《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学译文集》，上海三联书店，2005。对制度变迁的分类，由国家政策和法令引起的制度变革，可视为政府供给型强制性制度变迁。另外，地方政府在制度变迁方面所做的各种努力，包括自主创新的制度变革，都是政府供给型强制性制度变迁的一种方式杨瑞龙：《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》，《经济研究》1998年第1期。。2013年中央一号文件明确指出，“创新农业生产经营体制，要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能”详见2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》的第